城镇化规划首提特大城市积分落户制

《规划》特别强调，要以人的城镇化为核心，有序前进农业移往人口市民化，以城市群为主体形态，推展大中小城市和小城镇协调发展…实行差别化落户政策《规划》明确提出，逐步使符合条件的农业移往人口落户城镇，不仅要放松小城镇落户容许，也要限制大中城市落户条件…侧重解决问题好农业移往人口落户城镇城镇棚户区和城中村改建中西部地区城镇化等问题，“前进城镇化沿着正确方向发展…大中城市可设置参与城镇社会保险年限的拒绝，城镇化规划首托特大城市分数落户制两会完结之际，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》（以下全称《规划》）昨日对外月公布，全文3万多字。《规划》由中共中央、国务院印发。

中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山认为，中共中央和国务院印发的文件不多，这意味著，城镇化发展战略已沦为基本国策。　　此番《规划》明确提出了中国城镇化发展的背景，从城镇化发展目标、建立健全农业移往人口市民化前进机制、创建城市群发展机制、增强城市产业承托、完备城乡发展一体化体制机制等方面，绘制了中国城镇化的蓝图。　　《规划》特别强调，要以人的城镇化为核心，有序前进农业移往人口市民化；以城市群为主体形态，推展大中小城市和小城镇协调发展。

侧重解决问题好农业移往人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改建、中西部地区城镇化等问题，“前进城镇化沿着正确方向发展。”　　2020年户籍人口占到比45%　　《规划》明确提出了到2020年中国城镇化发展中户籍人口比率。

　　《规划》拒绝，到2020年，常住人口城镇化率超过60%左右，户籍人口城镇化率超过45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距增大2个百分点左右，努力实现1亿左右农业移往人口和其他常住人口在城镇落户。　　目前，中国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅近高于发达国家80%的平均水平，也高于人均收入与中国相似的发展中国家60%的平均水平。

　　去年开会的中央农村工作会议，以及今年国务院总理李克强不作的政府工作报告，都提及3个“1亿”，即增进大约1亿农业移往人口落户城镇，改建大约1亿人居住于的城镇棚户区和城中村，引领大约1亿人在中西部地区以备城镇化。　　张晓山认为，3个“1亿”从数量、质量和区域协调发展三个有所不同层面明确提出了城镇化发展的目标，《规划》所提的指导原则、战略导向、新型城镇化道路能否构建，3个“1亿”是明确的考验。

　　上海交通大学安泰经济管理学院教授陆铭指出，常住人口城镇化率超过60%，户籍人口超过45%，是一个高的目标。　　但他认为，《规划》提及，要通过户籍制度改革和人口带入，消弭潜在的有可能不存在的社会风险，而户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距增大2个百分点，这个目标就更为激进。　　中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才在拒绝接受新华社专访时认为，上述目标反映了中央量力而行，实事求是的态度。

　　根据《规划》，改革开放以来，预示着工业化进程加快，中国城镇化经历了一个起点较低、速度快的发展过程。1978－2013年，城镇常住人口从1.7亿人减少到7.3亿人，城镇化率从17.9%提高到53.7%，年均提升1.02个百分点。

　　实行差别化落户政策　　《规划》明确提出，逐步使符合条件的农业移往人口落户城镇，不仅要放松小城镇落户容许，也要限制大中城市落户条件。　　根据《规划》，城镇化过程中有序前进农业移往人口市民化，按照认同意愿、自律自由选择，因地制宜、具体方法前进，存量优先、造就增量的原则，以农业移往人口为重点，顾及高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地低收入人员和城区城郊农业人口，专责前进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

　　《规划》还具体，“各类城镇要完善农业移往人口落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以低收入年限、居住于年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制订明确的农业移往人口落户标准，并向全社会发布，引领农业移往人口在城镇落户的预期和自由选择。”　　国家发展改革委主任徐绍史回应，新型城镇化是个长年的历史过程，不有可能一蹴而就。　　值得一提的是，差别化落户政策更进一步具体。

《规划》拒绝，以合法平稳低收入和合法平稳住所（不含出租）等为前置条件，全面放松建制镇和小城市落户容许，有序放松城区人口50万－100万的城市落户容许，合理放松城区人口100万－300万的大城市落户容许，合理确认城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参与城镇社会保险年限的拒绝，但最低年限不得多达5年。特大城市可采行分数制为等方式设置阶梯式落户地下通道调控落户规模和节奏。　　陆铭说道，《规划》值得一提的是，在许多方面得出了明确的目标和措施，例如分数制为是首次在中央政府公布的文件中经常出现。

　　此外，《规划》提及，要探寻实施城镇建设用地减少规模与招揽农业移往人口落户数量挂勾政策。　　减缓培育城市群　　长期以来，中国城镇化的发展不仅不存在土地城镇化率和人口城镇化率的不给定，地区间城镇化发展也近于不均衡。城镇空间产于和规模结构不合理，与资源环境承载能力不给定。　　根据《规划》，目前东部地区常住人口城镇化率超过62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。

　　东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力尚待挖出；城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作过于、集群效率不低；部分特大城市主城区人口压力稍大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市核心区产业和人口不足，潜力没获得充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能很弱，这些都减少了经济社会和生态环境成本。　　《规划》拒绝，“中西部城镇体系较为完善、城镇经济比较发达、中心城市电磁辐射造就起到显著的重点研发区域，要在严苛维护生态环境的基础上，引领有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部移往，招揽东部回乡和以备移往的农民工，减缓产业集群发展和人口核心区，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中充分发挥更为最重要起到。

”　　《规划》明确提出，减缓培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之沦为推展国土空间平衡研发、引导区域经济发展的最重要增长极。　　陆铭指出，以承载力为基础，在有条件的地方打造出城市群，是科学的规划思路。目前地方政府对城市的定位和功能，以及中心城市和周边城市的关系不存在误解，造成中心城市资源集中于过多，功能过分强劲。

而以城市群为主体形态，推展大中小城市和小城镇协调发展，以综合承载能力为承托，提高城市可持续发展水平，意味著今后大城市周边的中小城市和卫星城镇需要获得合理的资源分配。　　资金保障机制　　城镇化发展必须极大的资金承托，《规划》明确提出，减缓财税体制和投融资机制改革，创意金融服务，放松市场准入，逐步创建多元化、可持续的城镇化资金保障机制。　　张晓山认为，《规划》说道，中国要走进一条以人为本、四化实时、优化布局、生态文明、文化承传的中国特色新型城镇化道路。

这就拒绝执政者改变指导思路和指导思想，从原本房地产先导型的城镇化发展方式，并转到新型城镇化道路上来。　　因此，地方政府掌权观念和考核机制要适当转变，同时，城镇化本身在产业资源配置上，构建优质资源和公共资源更好向中小城市和小城镇配备。通过金融工具的创意，让更加多社会资本转入金融领域，让农民在城镇化中沦为参予的主体，更佳分担起城镇化发展的确保功能。

　　陆铭基于其研究认为，大量人口流向大城市和特大城市一定是长期趋势。如果城市大型化是长期趋势，政府政策应当放到减少公共服务和基础设施的投资上，来减轻人口流向和公共服务及基础设施之间的对立。　　据《规划》，“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型研发模式（要）沦为主导”，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费沦为城市经济生活的主流，节约能源节水产品、再造利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。　　陆铭建议，在公共投放上，解决问题特大城市和大城市公共服务和基础设施投资问题，中央政府要投放一定资源，如教育和医疗，现在基本上市地方政府投放，未来中央政府有可能要分担更好的开支责任。

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